IPC قرار بود کدام مشکلات بیع متقابل را رفع کند؟/وقتی کارفرما توان نظارت بر پیمانکار در قراردادنفتی را ندارد

به گزارش سرویس اقتصادي تفتان ما،«مروری کوتاه بر قراردادهای نفتی از امتیازنامه رویتر در زمان ناصرالدین شاه تا به امروز این حقیقت را به روشنی نشان می‌دهد که هدف اصلی از تغییر دادن رژیم حقوقی قراردادها، مثلاً از امتیازی به خدماتی و یا طراحی صورت های مختلف قراردادها در قالب یک رژیم حقوقی، مثلاً انواع مختلف قراردادهای خدماتی که قبل و بعد از انقلاب اسلامی منعقد شد، عمدتاً افزایش سهم دولت از عایدات نفتی بوده است. بنابراین، تاریخ قراردادهای نفتی کشور چیزی جز جدال و کشمکش دولت و شرکتهای نفتی خارجی در سهم‌بری طرفین از تولید یا درآمدهای حاصل از تولید میادین نفتی نبوده است و مواردی همچون انتقال فناوری، تربیت نیروی انسانی، رعایت حقوق و منافع ملی در جریان عملیات نفتی، تولید صیانتی و نظایر آن صرفاً جنبۀ صوری داشته و تزئین کننده قراردادهای نفتی بوده است»، این بخشی از یادداشت دکتر مسعود درخشان، استاد برجسته دانشگاه و از منتقدین اصلی مدل جدید قراردادهای نفتی (IPC) است که نشان میدهد چرا توجه به تاریخچه قراردادهای نفتی در ایران برای فهم مدل جدید این قراردادها به شدت ضروری است. در واقع، از همان زمانی که در  ابتدای قرن بیستم میلادی، یک سرمایه دار انگلیسی یعنی دارسی موفق شد که امتیاز بهره برداری از منابع نفت ایران را از مظفرالدین‌شاه بگیرد، اقتصاد و سیاست در ایران با نفت پیوند عمیقی خوردند و این وضعیت تاکنون ادامه دارد. این پیوند متاثر از ذخایر عظیم نفت و گاز ایران و وضعیت جغرافیایی استراتژیک کشورمان نیز بوده است. نگاهی به تحولات قراردادهای نفتی در 115 سال اخیر یعنی از  قرارداد دارسی تاکنون نشان می‌دهد که وضعیت نفت در کشورمان هم به شدت تحت تاثیر روابط ایران با کشورهای مختلف جهان بوده است و هم شدیدا این روابط را تحت تاثیر خود قرار داده است.
در همین راستا در قالب سلسله گزارش‌هایی به بررسی تاریخچه قراردادهای نفتی ایران از دارسی تاکنون پرداخته‌ایم. در بخش اول از این سلسله گزارش‌ها به قراردادهای امتیازی، در بخش دوم به قراردادهای مشارکتی، در بخش سوم به قراردادهای خدماتی و در بخش چهارم از این سلسه گزارش‌ها به کارنامه قراردادهای بیع متقابل پرداختیم. در قسمت‌های پنجم و ششم در دو بخش به ماهیت، روند تصویب و اشکالات وارد بر الگوی جدید قراردادهای نفتی موسوم به IPC خواهیم پرداخت.
 
*بررسی تحولات قراردادهای نفتی در دولت روحانی
با روی کار آمدن دولت یازدهم، تیم وزارت نفت در دولت اصلاحات که مبدع و اجرا کننده قراردادهای بیع متقابل بودند، بار دیگر اداره امور این وزارتخانه را در دست گرفتند و تلاش کردند تا با اصلاح نواقص این مدل قراردادی و افزایش جذابیت آن برای شرکت‌های خارجی، آنچه را که تجربه قراردادهای بیع متقابل در شکستن حصار تحریم‌های غرب می‌نامیدند تکرار کنند. اما این اتفاق نیفتاد حتی در ظاهر هم نیفتاد و رونمایی از این مدل قراردادی به بعد از توافق هسته ای ایران و کشورهای 5 بعلاوه 1 در زمینه هسته‌ای و امضای برجام در اواخر تیرماه 1394 موکول شد. مدل جدید قراردادهای نفتی برای بسیاری از کارشناسان یادآور قراردادهای قبل از قانون نفت سال 1353 یا همان قراردادهای مشارکتی است. همین موضوع سبب شده است که انتقادات فراوانی از سوی کارشناسان درباره رعایت منافع ملی با اجرای این مدل قراردادی فراهم شود و مصوبه دولت درباره IPC دو بار اصلاح شود. با این وجود، همچنان اجماعی در این زمینه در کشور وجود ندارد و مشخص نیست چه زمانی این مدل قراردادی نهایی شده و وارد فاز اجرایی می شود.
*دوره مدل جدید قراردادهای نفتی IPC (از 1392 تاکنون):
به دستور بیژن زنگنه، وزیر نفت کمیته «بازنگری قراردادهای نفتی» به ریاست طراح قراردادهای بیع متقابل یعنی سید مهدی حسینی در مهرماه 1392 تشکیل شد تا مدل قراردادهای نفتی کشور اصلاح شود و مدل قراردادی تدوین کند تا نقاط ضعف مدل قبلی قراردادهای نفتی یعنی بیع متقابل را نداشته باشد و برای شرکت‌های خارجی جذاب باشد تا عقب ماندگی کشور در زمینه توسعه میادین نفتی و گازی بخصوص میادین مشترک که تامین منابع مالی یکی از پیش نیازهای اصلی آن است، جبران شود.
اولین بار در اسفندماه 1392، کنفرانسی در ایران با هدف مدل جدید قراردادهای نفتی موسوم به IPC تشکیل شد و قرار بود چند ماه بعد در بهار 1393، کنفرانس دیگری در لندن برای معرفی این مدل قراردادی به شرکت‌های خارجی برگزار شود و مذاکرات جدی با این شرکت‌ها که چند سال به دلیل تشدید تحریم‌ها عملا متوقف شده بود، بار دیگر آغاز شود. مسئولین ارشد وزارت نفت امیدوار بودند که تجربه قراردادهای بیع متقابل تکرار شود و این مدل قراردادی برای شرکت‌های خارجی به حدی جذاب باشد که مدیران این شرکت‌ها حتی در صورت عدم لغو تحریم‌ها، به مسئولین سیاسی کشورهای خود فشار بیاورند تا بار دیگر در صنعت نفت و گاز ایران حضور پیدا کنند. به عبارت دیگر، مدیران وزارت نفت پیش بینی می کردند اصلاح قراردادهای بیع متقابل و ارائه امتیازات جذاب به شرکت‌های خارجی در مدل جدید قراردادی مانند افزایش سود و افزایش زمان حضور این شرکت ها حتی ابزاری برای لغو تحریم‌ها باشد. با این وجود، همانطور که بسیاری از کارشناسان پیش بینی می کردند، بازگشت شرکت‌های خارجی به صنعت نفت و گاز ایران به شدت منوط به لغو تحریم‌ها بود به گونه ای که رونمایی از این قراردادها به مشخص شدن نتیجه مذاکرات هسته‌ای گره خورد و چندین بار به تعویق افتاد. با حصول توافق بین ایران و کشورهای 5 بعلاوه 1 در زمینه هسته ای و امضای برجام در 23 تیرماه 1394، روند تدوین مدل جدید قراردادهای نفتی ایران شتاب بیشتری گرفت به گونه ای که مشخصات کلی این مدل قراردادی در 8 مهرماه سال گذشته به تصویب هیئت دولت رسید. اوایل آذرماه 1394 نیز با برگزاری کنفرانسی در تهران، رسما این مدل قراردادی همراه با 50 طرح به ارزش حدود 185 میلیارد دلار به شرکت های خارجی معرفی شد. قرار بود چند ماه بعد هم کنفرانس دیگری در لندن نیز با هدف معرفی این مدل قراردادی به شرکت‌های خارجی برگزار شود که اوایل امسال رسما لغو شد.
اهداف اصلی وزارت نفت از تدوین مدل جدید قراردادهای نفتی (IPC) عبارتست از: جذب سرمایه‌گذاری خارجی، انتقال فناوری، تولید صیانتی از مخازن و افزایش ضریب بازیافت و نهایتا حضور در بازارهای بین المللی با ایجاد شرکت‌های اکتشاف و تولید داخلی.
برای شناخت مناسب مدل جدید قراردادهای نفتی باید ابتدا نگاهی به برخی از اشکالات مهم قرادادهای بیع متقابل بیاندازیم. برخی از این اشکالات عبارتند از:
1- کوتاه مدت بودن دوره قرارداد: در قراردادهای بیع متقابل بخش توسعه میدان به پیمانکار واگذار می‌شد و پیمانکار موظف بود در بازه زمانی مشخصی تولید اقتصادی توافق شده در قرارداد را محقق کند. با شروع تولید اقتصادی از میدان، بازپرداخت هزینه‌های پیمانکار اعم از هزینه‌های سرمایه‌ای، غیر سرمایه‌ای، بانکی و حق الزحمه از محل درآمد خود میدان صورت می‌گرفت. لذا پیمانکار در توسعه میدان به نحوی عمل می‌کرد که بازپرداخت‌های او تضمین شود و تولید از میدان در بلندمدت برای او اهمیتی نداشت. در نتیجه، تولید غیر صیانتی از میادین صورت می‌گرفت.
2- وابستگی پرداخت حق‌الزحمه پیمانکار به هزینه‌های سرمایه‌ای: در قراردادهای بیع متقابل، حق الزحمه پیمانکار بر مبنای درصدی از هزینه‌های سرمایه‌ای پرداخت می‌شود که نتیجه آن، تلاش پیمانکار برای افزایش این هزینه‌ها تا حداکثر مقدار ممکن است. البته در نسل اول و دوم این قراردادها سقفی برای هزینه‌های  سرمایه‌ای در نظر گرفته شد تا پیمانکار نتواند بیش از حد این مقادیر را افزایش دهد، ولی در نتیجه این رویکرد، پیمانکار کیفیت پیمان را قربانی جبران هزینه‌های خود می کرد و مثلا علاقه‌ای به استفاده از فناوری‌های پیشرفته در این پروژه‌ها نداشت. اما در نسل سوم این قراردادها، از سازوکار دیگری استفاده شد که بر اساس آن سقفی برای هزینه‌های سرمایه‌ای در نظر گرفته نشد و مبنای تمامی  هزینه‌ها، برگزاری مناقصه بود. این رویکرد مشکلات سقف هزینه‌های سرمایه‌ای را از بین می‌برد ولی مشکلات دیگری به وجود می‌آورد که از آن جمله افزایش بیش از حد هزینه‌های سرمایه‌ای  و عدم کارآیی سازوکار مناقصه برای تعیین شفاف هزینه‌ها بود.
3- نظارت ضعیف کارفرما بر عملکرد پیمانکاران: با توجه به کوتاه مدت بودن قراردادهای بیع متقابل و عدم حضور پیمانکار در دوره تولید، نقش کارفرما در نظارت بر پیمانکار در تحقق وظایف محوله، بسیار کلیدی است. به این معنی که کارفرما باید کاملا به مدیریت مخزن مسلط باشد و برنامه جامع توسعه (MDP) که از سوی پیمانکار ارائه می‌شود، را به صورت دقیق و کارشناسی بررسی کند تا تمام عملیات توسعه میدان در راستای تحقق تولید صیانتی از مخزن باشد. عدم تسلط کارفرما بر دانش مدیریت مخزن مساوی با تحقق تولید غیر صیانتی از سوی پیمانکار برای تسریع در بازگشت سرمایه او، به بهای از دست دادن حجم زیادی از هیدروکربور در بلند مدت است. بررسی قراردادهای بیع متقابل نشان می‌دهد که سطح توانمندی شرکت‌های تابعه شرکت ملی نفت ایران که در این قراردادها در نقش کارفرما حاضر می‌شدند، قابل مقایسه با برخی از شرکت های نفتی خارجی نبود و در نتیجه، عملا امکان نظارت بر این شرکت ها توسط شرکت ملی نفت ایران وجود نداشت.
4- انعطاف پایین قرارداد: توسعه میادین، امری پیچیده است و نمی‌توان دستور کار مشخص و ثابتی را برای کل پروژه در نظر گرفت؛ به این معنی که پروژه گام به گام پیش برده می شود و بر اساس نتایج به دست آمده از رفتار مخزن، تغییرات لازم در دستور کار قرار می گیرد. قراردادهای بیع متقابل، از انعطاف لازم برخوردار نبودند و تغییر در دستور کار به سختی ممکن بود.
کم توجهی به ظرفیت‌­های داخلی در پیمانکارهای فرعی و عدم ایجاد انگیزه برای انتقال فناوری برخی دیگر از انتقادات کارشناسان درباره این قراردادها بود. مدیران ارشد وزارت نفت و اعضای کمیته بازنگری قراردادهای نفتی به عنوان طراحان IPC معتقدند ایرادات مطرح شده درباره قراردادهای بیع متقابل با استفاده از سازوکارهای زیر در IPC برطرف می‌شوند:
1- بلندمدت بودن دوره قرارداد: از آن جا که IPC قراردادی بلند مدت است که شامل دوره توسعه و تولید می‌شود و همچنین پاداش تولید به ازای تولید هر بشکه پرداخت می‌گردد، نگاه پیمانکار به مخزن، نگاهی بلند مدت است. لذا پیمانکار برای دستیابی به سود حداکثری، خود را ملزم به تولید حداکثری می‌کند و برای تحقق تولید حداکثری، نگاهی صیانتی به میدان دارد و به دنبال حداکثر بازیافت از مخزن در بلندمدت است. لذا در IPC بر خلاف بیع متقابل، پیمانکار به دنبال تحقق تولید صیانتی و بیشینه بازیافت از مخزن است.
2- وابستگی پرداخت حق الزحمه پیمانکار به میزان تولید از میدان: در IPC حق‌الزحمه پیمانکار به میزان تولید وابسته بوده و به صورت به ازای تولید هر بشکه نفت یا هر متر مکعب گاز پرداخت می‌شود. در نتیجه، بر خلاف بیع متقابل که حق الزحمه بر اساس هزینه‌های سرمایه‌ای است و پیمانکار را به افزایش هزینه‌ها ترغیب می‌کند، IPC میزان حق الزحمه را به میزان تولید وابسته می‌کند و منفعت پیمانکار را به تحقق تولید بیشتر گره می زند تا افزایش هزینه‌ها.
3- کاهش نقش نظارتی کارفرما: با توجه به اینکه IPC قراردادی بلند مدت است و پرداخت حق‌الزحمه آن بر اساس میزان تولید صورت می‌گیرد، لذا پیمانکار برای تامین منافع خود به دنبال تحقق تولید حداکثری است و در این راستا تمامی هزینه‌های لازم را انجام می‌دهد و نیازی به نظارت کارفرما برای تحقق تولید صیانتی نیست. بنابراین در این قراردادها بر خلاف قراردادهای بیع متقابل مسئولیت کارفرما کم رنگ می‌شود و از وظایف نظارتی او کاسته می شود و مشکل ضعف کارفرما در مدیریت مخزن حل می شود.
4- انعطاف پذیری بالای قرارداد:  IPC عملا توسعه پلکانی را محقق کرده است. در این قراردادها سقفی برای هزینه‌های سرمایه‌ای در نظر گرفته نشده و پیمانکار متناسب با نیاز میدان، در میدان هزینه می‌کند و میزان هزینه‌های مورد نیاز، به صورت سالانه به کمیته مشترک مدیریت پیشنهاد و به تصویت می‌رسد. لذا عملیات توسعه در این قراردادها به صورت گام به گام و پلکانی صورت می گیرد و پیمانکار متناسب با رفتار مخزن در طول فرآیند توسعه میدان، هزینه های خود را در میدان مدیریت می کند.
در نتیجه توجه به سازوکارهای فوق، مدل جدید قراردادهای نفتی تفاوت‌های زیادی با قراردادهای بیع متقابل پیدا کرد و تبدیل به مدل قراردادی شد که از جهات بسیار مهمی تفاوت‌های بنیادینی با قراردادهای قبلی (بیع متقابل) دارد. به عبارت دقیق تر، IPC  قراردادی از جنس خدماتی ولی با مشخصات مشارکت است. بررسی ابعاد فنی، حقوقی و مالی مدل جدید قراردادهای نفتی ثابت می‌کند که با وجود اینکه تمامی چارچوب‌های در نظر گرفته شده در این قرارداد، الزامات قراردادهای خدماتی از جمله عدم انتقال مالکیت نفت و عدم تخصیص درصدی از تولید به پیمانکار را رعایت می‌کند ولی خروجی تمام سازوکارهای موجود در آن، تحقق مشارکت پیمانکار با کارفرماست.
ادامه دارد...
انتهای پیام/فارس

يکشنبه ۲۲ اسفند ۱۳۹۵ ساعت ۰۸:۱۶